省人大常委会法制工作委员会、省司法厅：

根据《山东省人大常委会办公厅 山东省司法厅关于报送2025年地方立法工作计划建议项目的通知》（鲁人办普发〔2024〕14号）要求，经认真研究论证，现提出我厅2025年地方立法计划建议项目：

建议将《山东省小清河保护条例》《山东省水文条例》列为地方性法规2025年初次审议的项目，将《山东省河湖长制条例》列为地方性法规2025年跟进制定的项目，将《山东省节约用水条例》列为地方性法规2025年跟进修改的项目。

附件：1.《山东省小清河保护条例》立法论证报告

      2.《山东省水文条例》立法论证报告

      3.《山东省河湖长制条例》立法论证报告

山东省水利厅

2024年10月21日

附件1

《山东省小清河保护条例》立法论证报告

一、立法的必要性

小清河流域位于我省中部，具有防洪、除涝、灌溉、航运、水产养殖等多种功能，是省内***穿越省会直到海防线的河道，是全国五条战备航线之一。小清河流域面积10336平方公里，约占全省总面积的1/15，流域内人口1318.9万人，占全省总人口的14%，2009年完成GDP7242亿元，占全省GDP的21.4%。小清河流域是山东省政治、经济、科技、文化的重要地区，在全省国民经济和社会发展中占有重要地位。上游省会城市济南，是全省政治、经济、文化、交通的中心；中下游的滨州、东营两市和淄博、潍坊市的部分县（市、区）属于黄河三角洲高效生态经济区范畴。根据“十二五”期间小清河综合治理规划，特别是2019年“利奇马”台风影响后，省委、省政府高度重视小清河防洪综合治理工作，要求以“根治水患、防治干旱”为目标，对小清河进行了综合治理，流域防洪排涝能力进行整体提升；同时建设的航运工程也已全线通航，小清河黄金水道不久将会再现；小清河生态廊道建设建议得到省***高度重视，进入实际操作阶段。不久将来，小清河将会建设成一条集防洪、供水、航运、旅游于一体的综合性工程，打造成省内***宜居、宜业、宜游的河道示范工程，再现小清河黄金水道、生态长廊的风采，小清河在全省经济社会发展中的作用将更加重要。

随着小清河综合治理的开展，当地经济社会发展和百姓生活发生了很大的变化。但是，当前小清河流域仍存在一些突出困难和问题，既有先天不足的客观制约，也有后天失养的人为因素，从制度层面看，虽然近些年我国相继出台了多部水事方面的法律法规，但对小清河来说，缺乏针对性。但小清河缺乏针对性强的专属流域法规，严重制约了小清河规范、长效管理体制的形成，使许多问题得不到有效解决，突出表现在：

1.管理体制未有效建立。省委编办下发了《关于进一步优化完善小清河管理体制的通知》（鲁编办〔2022〕79号）后，各级对文件落实程度不一，管理体制未进一步明确。济南市高新区、东营市农高区小清河管理技术支撑机构缺位，相关工作职责难以有效落实。济南、淄博、滨州市级分中心人员编制数量未增加，人员力量不足。

2.水资源统一调度体系未能建立。小清河是以防洪为主的季节性河流，兼顾水生态保护、航运、灌溉等功能，水资源短缺的矛盾较为突出已成为流域内经济社会发展的“瓶颈”制约。当前，小清河流域上下游、左右岸、市县间水资源开放利用还缺乏系统性管理，流域用水秩序尚不规范，水资源统筹调度相对滞后，特别是农业灌溉取水管理难度大，灌溉季节沿线分散式取水灌溉缺少有序管理。干旱季节，支流往往大量拦截水量，造成干流及下游水量剧减，甚至断流。

3.水生态环境保护仍存在短板。各市水污染防治力度不均衡，上中下游或干支流之间及各部门各地区在水环境容量利用方面矛盾冲突时有发生。虽然近几年小清河干流监测断面水质有较大改善，但在汛期水质恶化问题仍时有发生，全流域水环境统筹治理迫在眉睫。

4.航运保障和防洪调度、水量调度矛盾突出。为保障小清河干流通航水位，汛期干流保持高水位运行，增大了防洪调度的难度和发生洪涝灾害的风险。随着济南、淄博等市再生水利用工程建设，排入小清河干流的污水处理厂出水逐年减少，与设计报告中水量条件差异较大，进一步加剧了流域水资源短缺，航运用水难以保障。航运补水的相关工作机制也尚未建立，实行难度较大。

5.工程维护资金保障仍存差距。当前干流和分洪道节制闸逐步收回省级管理，为调节保障通航水位，水闸闸门频繁启闭，工程受损问题多发，现有工程运行管理经费不足。市、县级小清河技术支撑机构运维经费未落实。除滨州外，其余各市县编制管理部门均未明确运行维护经费来源渠道，部分县区河湖管理资金落实存在困难。管护资金落实不到位，难以保障小清河工程移交后的正常调度、安全运行和综合效益的发挥。

2018年和2019年连续受“温比亚”和“利奇马”台风影响，小清河流域发生严重洪涝灾害，干支流出现多处险情，严重威胁两岸人民群众的生命财产安全。为补齐水利工程短板，省委、省政府多次召开会议研究小清河治理问题，决定投资182亿元，对小清河干流和主要支流、蓄滞洪区实施全流域系统治理。同步实施的小清河复航工程投资136亿元。两大工程建成后，工程运行管理由谁承担？如何通过防洪工程调度协调上下游、左右岸、干支流的关系？如何协调与复航工程、水生态保护以及胶东调水工程之间的关系？如何充分发挥工程综合效益？亟需出台《山东省小清河保护条例》，填补小清河流域立法的空白，从制度和体制上解决小清河管理中的盲点，使小清河更好的造福沿线人民群众，为我省经济社会事业发展做出更大贡献。

二、立法的可行性

国家流域立法方面。近几年国家在长江和黄河流域立法方面也取得了很大的进展。作为我国首部流域立法的《长江保护法》已颁布实施一周年。该法实施以来，各地和各部门稳步推进流域协同立法，落实流域治理协调机制，完善长江流域环境司法机制，长江保护治理等方面取得了显著成效。作为第二部流域立法的《黄河保护法》也已颁布实施，对黄河流域的高质量发展提供了法律保障。

小清河立法准备方面。之前，省水利厅对小清河立法做了大量工作。在2000年以前，组织起草了《山东省小清河管理条例》，经过十易其稿，并在2000年被省人大列为当年一类立法项目，后来由于种种原因这项法规审议没有通过。10多年过去了，小清河发生了很大的变化，在治理时积累了大量的经验，这些经验需要变成法规性的文件加以总结，小清河的治理成果也需要用法规性文件加以巩固，因此有必要重新启动对小清河立法的程序。

从2011启动到2019年小清河治理方案调整为止。2011年《山东省小清河管理办法》被列为省政府规章三类立法项目。2012年以我厅一类立法项目上报省政府，省政府批复列为二类立法项目，2013年，又被列入省政府三类立法项目；根据形势发展，2014-2016年被列入省政府规章二类立法项目；2017-2018年《山东省小清河管理办法》进一步修改完善。2017年10月，原小清河管理局和省水利科学研究院签订协议，委托水科院进行《山东省小清河管理办法》立法前期工作，原打算通过这几年的论证调研，2020年将该立法项目作为一类立法项目出台，但受小清河综合治理工程和航运工程建设的影响，小清河的综合功能发生了很大变化，因此小清河立法工作也做了相对调整。

2019年以来。2019-2023年被省政府规章二类立法项目。这几年，随着小清河综合治理工程和航运工程建设，结合小清河管理工作多年来的经验，通过不断的座谈和调研，已经重新起草了《山东省小清河保护条例》初稿，提出了规范小清河综合治理后，亟需解决的生态、供水、旅游、航运等重点和难点问题，结构更加合理，内容更加丰富。

三、前期开展工作

根据相关工作安排，我厅组织相关单位开展《山东省小清河保护条例》立法前期工作。于2022年组建工作专班，对小清河保护立法开展论证，明确需要立法解决的问题，论证了立法必要性和可行性，形成立法论证报告。针对在小清河保护工作中存在需要立法解决的问题，开展多轮调研，结合小清河管理工作多年来的经验，征求相关地市、处室意见，多次修改完善，现完成了《山东省小清河保护条例》草案文本。按照《山东省人大常委会办公厅 山东省司法厅关于报送2025年地方立法工作计划建议项目的通知》（鲁人办普发〔2024〕14号）要求，现拟定报送《山东省小清河保护条例》为2025年地方性法规立法工作计划建议项目。

附件2

《山东省水文条例》立法论证报告

一、立法的必要性

（一）制定《水文条例》是统筹发展和安全的必然要求。习近平总书记对防汛救灾工作作出重要指示：“加强统筹协调，强化会商研判，做好监测预警，切实把保障人民生命财产安全放到***位，努力将各类损失降到***低。”水文工作是防汛抗旱、水资源管理和水生态环境保护的重要基础，直接关系人民生命财产安全和经济社会发展大局，必须有应对重大风险挑战的能力。在应对极端天气方面，近年来，受***气候变化和人类活动影响，我省气候形势愈发复杂多变，水旱灾害的突发性、异常性、不确定性更为突出，局地突发强降雨、***台风、区域性严重干旱等极端事件明显增多，我省水旱灾害多发重发的态势只会加强、不会减弱。水文部门加强气候变化对水文水资源的影响评估、定量分析，对极端水文事件的影响研究，加强对水文应急监测及预测预报能力建设，积极有效应对极端天气事件。在保障防洪安全方面，水利部对防洪减灾和水工程调度提出了更高的要求，强调要锚定“人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击”的目标，下足“绣花”功夫，做到“一个流量、一方库容、一厘米水位”精细调度，水文测报工作不断提高了监测和预测预报精度。

（二）制定《水文条例》是贯彻新发展理念的刚性要求。习近平总书记强调，“新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展”。我省水资源时空分布不均，随着经济社会持续发展，部分流域和区域水资源、水环境承载能力已接近或达到瓶颈，甚至严重超载，水资源问题、河湖生态环境问题长期积累凸显，水成为高质量发展的约束性因素。新发展理念提出协调发展、绿色发展，水文部门在贯彻落实其内在要求方面发挥着重要作用。在水资源方面，水文按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，把水资源作为***大刚性约束的要求；在水生态水环境方面，水文按照江河水量分配、生态流量控制的要求，加强水资源水生态水环境监测评价和承载能力分析评估，为水资源管理和水生态环境保护治理等工作提供科学依据，为统筹解决新老水问题提供基础支撑。

（三）制定《水文条例》是新阶段高质量发展的关键保障。推动新阶段高质量发展，水文作为国民经济建设和社会发展的一项重要基础性公益事业，不仅为水旱灾害防御、水资源集约节约利用、生态与环境保护、水资源优化配置、河湖生态保护治理、水工程建设管理等提供服务支撑，而且为国防、电力、环保、交通、航运、铁道、地矿乃至经济社会发展布局规划等各项国民经济建设和社会发展事业提供基础数据，尤其是要为水资源可持续利用和经济社会可持续发展提供可靠技术支撑。水资源是满足居民基本需求和人民对美好生活的向往不可或缺的自然资源，同时也是刺激区域经济增长的必备因素。对于地方发展而言，水文工作几乎是牵一发而动全身的关键环节，同时也是其他领域的工作如经济增长、社会发展、环境保护等工作的基石。水文已成为一个行业，其工作涉及国民经济建设和社会发展的多个方面，事关政府多个部门职责分工及中央地方事权划分等多重复杂关系，迫切需要在法律层面上予以明确。

（四）制定《水文条例》是山东水文发展的迫切需要。2007年4月25日，国务院发布了《中华人民共和国水文条例》，对水文事业发展和行业管理工作设定了一系列新的法律制度。之后，《中华人民共和国水文条例》分别于2013年7月、2016年2月、2017年3月经过了三次修订。2015年，山东省人民政府制定《山东省水文管理办法》（以下简称《办法》），经山东省人民政府第60次常务会议通过，以山东省人民政府令第291号公布，自2015年10月1日起施行。《办法》的出台，为水文管理和服务提供了法制保障,有力推动了水文事业健康发展，进一步理顺了水文管理体制，地方水文投入不断增加，监测管理不断规范，水文服务不断拓展。

步入新时代，立足新发展阶段，水文在经济社会发展中的地位和作用越来越突出，已逐步发展成为立足水利、面向社会的水文行业。相比之下，2015年制定的《山东省水文管理办法》已经不适用于我省水文工作新发展要求，水文立法缺位的问题，严重制约水文的发展，限制削弱了水文服务支撑作用。为***贯彻落实《中华人民共和国水文条例》，进一步规范水文行业管理，发展水文事业，提升水文服务于经济社会发展的能力，研究制定一部符合我省水文事业发展需要、具有较强操作性的地方性法规，为水文事业健康发展提供法制保障，是十分必要和紧迫的。

二、立法的可行性

（一）省人大及其常委会享有地方立法权。《中华人民共和国立法法》第七十二条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”因此山东省人民代表大会及其常务委员会享有地方立法权。

（二）立法事项符合《立法法》规定。《中华人民共和国立法法》第七十三条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”制定《山东省水文条例》属于对《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水文条例》的落实和细化，立法事项符合《立法法》的规定。

（三）上位法有支撑。目前，涉及防汛抗洪、水资源管理、水文站网设置等的法律法规主要有《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水文条例》等，这些为我省制定《山东省水文条例》提供了上位法支撑。

（四）我省实践有经验。我省在2015年已实施《山东省水文管理办法》，运行了9年，全省已出台水文法规规章和政策性文件共计70余个。我省已基本形成了以政府规章为支撑、规范性文件为基础的水文政策法规体系，为水文依法管理打下了良好基础。《办法》实施以来，在基础建设、情报预报、水文监测、水质监测等方面为地方经济发展、水利工程建设、防汛抗旱减灾、水资源管理、水环境监测、水生态文明建设等方面提供了可靠的水文数据支撑，积累了丰富的工作经验，同时也总结了实施办法中的不足和弊端，近年来推行的机制体制改革以及取得的成效，都为地方立法提供了充足的实践经验依据。

（五）外省立法有借鉴。据调查，目前全国有江苏、浙江、广东、湖南、陕西、吉林、辽宁、安徽、河南、云南、河北、四川以及重庆市等13个省和直辖市通过省级立法颁布了水文管理的专项法规。其中《河北省水文管理条例》于2002年11月颁布，先后经过2013年、2016年两次修订；《河南省水文条例》于2005年、《湖南省水文条例》于2006年、《江苏省水文条例》和《重庆市水文条例》于2009年、《云南省水文条例》于2010年、《辽宁省水文条例》于2011年、《广东省水文条例》于2012年、《浙江省水文管理条例》和《安徽省水文条例》于2013年、《吉林省水文条例》于2015年、《陕西省水文条例》于2019年、《四川省水文条例》于2023年颁布实施。在这些专项立法中，对水文工作的管理体制、水文站网的建设、水文监测资料的编制、水文情报预报的发布、水文监测资料的汇交和使用等事项作出了***系统的规定。外省的水文立法为我省制定《山东省水文条例》提供了有益的借鉴。在起草的过程中，可以充分调研其他省份在执行过程中的好做法，结合本省实际情况做出调整，可行性较强。

三、工作开展情况

（一）前期调研。采取书面调研和实地调研相结合的方式，广泛开展调研工作，形成水文立法调研报告，基本摸清了山东水文系统法治建设现状及成效，目前存在的问题，水文立法的可行性和必要性，并提出下步工作打算。

（二）成立工作组。立法工作***小组由主要负责同志任组长，分管***任副组长，办公室牵头，相关部室负责同志具体负责，水文业务专家和骨干组成工作专班，实行工作责任制。

（三）开展座谈。召开水文立法工作座谈会，山东农业大学立法基地、相关市水文中心主要负责同志及省中心有关部室主要负责人和相关人员参加会议。座谈会上，与会人员结合工作实际，深入分析研讨《山东省水文管理办法》实施过程中存在的问题及困难，对我省水文立法工作提出针对性、建设性意见建议，为下步工作开展提供参考借鉴。

（四）形成草案。联合山东农业大学立法基地，组织业务骨干精心研究，形成《山东省水文条例》草案，多次征求各部室和部分单位意见建议，并进行修改完善。

附件3

《山东省河湖长制条例》立法论证报告

一、立法的必要性

（一）深入贯彻落实中央决策部署的迫切需要。***推行河湖长制是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，是河湖保护治理领域根本性、开创性的重大举措，是一项具有强大生命力的重大制度创新。党的十八大以来，习近平总书记多次强调和阐述“绿水青山就是金山银山”的理念。2016年10月11日，习近平总书记主持召开深改组第28次会议，审议通过《关于***推行河长制的意见》，并在2017年新年贺词中发出“每条河流要有河长了”的号令。2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于***推行河长制的意见》，要求在全国江河湖泊***推行河长制；2017年12月26日，印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，更具针对性地明确了湖长职责和任务，提出了更加严格的湖泊管理保护措施。河湖长制的核心关键是实行党政***负责制，在各级河湖长的***下，相关成员单位不改变原有工作职责，各司其职、密切配合，共同推进落实河湖长制工作任务。地方党政主要***担任河长，增强了***的统筹协调能力和责任担当。通过立法，将河湖长制高位统筹协调的阶段性工作机制由党委政府文件上升为地方性法规，能更好地贯彻落实中央和省委省政府关于***推行河湖长制决策部署，为河湖长制长效运行提供法治保障。

（二）推动我省河湖长制工作高质量发展的必然要求。我省水资源分布广泛，河流湖泊众多。全省9700多条河流沟渠和5500多个湖库全部纳入河湖长制管理。在实践中形成了一系列好的经验做法和工作成果，有必要通过立法的形式固定下来，从法治层面明确河湖长制工作组织体系框架、各级河湖长职责及工作要求等，将河湖长制纳入法治轨道运行，实现从“有章可循”到“有法可依”，以“河（湖）长制”促进“河（湖）长治”，从而形成一套以河长制湖长制为核心的治水体系和长效机制，为我省河湖管理工作提供更加科学、***、有效的法规依据，进一步巩固提升河湖长制实施成效，维护河湖健康、实现河湖功能永续利用，助力我省河湖长制工作提标升级。

（三）现行法律法规不能完全满足河湖长制工作的实际需要。目前，国家层面尚未出台专门的河湖长制法律法规，上位法支撑不足，现有制度执行缺少法律依据，河湖长制工作缺乏强有力的法治保障。《山东省实施<中华人民共和国河道管理条例>办法》和《山东省湖泊保护条例》均于***落实河湖长制之前修订，未体现河湖长制相关工作要求。其他条例和法规涉及河湖长制内容较少，且较为分散，不系统、不***。同时，通过出台《条例》，可以使各级河湖长、河湖长制工作机构等有法可依。鉴于此，我省迫切需要加快立法进度，对河湖长制的主要内容形成系统***的规范体系，有效解决河湖长制工作推进中法律法规依据不足的问题，从而便于在实践中操作和执行。

二、立法的可行性

（一）有法律和政策支撑。《关于***推行河长制的意见》要求“建立健全法规制度，加大河湖管理保护监管力度，建立健全部门联合执法机制，完善行政执法与刑事司法衔接机制”。河湖长制已写入《水污染防治法》《长江保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》。我省出台的《山东省水资源条例》《山东省水污染防治条例》《山东省胶东调水条例》《山东省南四湖保护条例》《山东省东平湖保护条例》等地方性法规对建立健全河湖长制都作出了明确规定，为我省河湖长制立法提供了坚实的基础。

（二）有相关立法经验借鉴。目前全国已有10个省（市）制定了地方性河湖长制法规或规章，为我省开展河湖长制立法提供了借鉴。2017年出台的《浙江省河长制规定》是全国***个省级地方性河湖长制法规；海南省、江西省、吉林省、辽宁省、重庆市、青海省、四川省等相继制定了省级河湖长制条例或规定；2023年出台的《湖北省河湖长制工作规定》是全国首部关于河湖长制工作省级党内法规；福建省以政府令形式出台了《福建省河长制规定》。另有多个地级市以法规或政府规章形式出台了河湖长制条例或规定，如西藏自治区山南市、福建省龙岩市、厦门经济特区、江苏省泰州市、连云港市、广东省汕头市制定了地方性河湖长制条例，安徽省黄山市、蚌埠市、芜湖市、青海省西宁市、四川省成都市以政府令形式出台了地方性河湖长制规定，四川省雅安市单独出台了村级河湖长制条例。

（三）有丰富充足的实践经验。自中央***推行河湖长制以来，在省委、省政府的高度重视和高位推动下，全省于2017年底***实行河长制、2018年9月底***实行湖长制，落实省市县乡村五级河湖长近7万人，构建起“责任明确、协调有序、监管严格、保护有力”的河湖管理保护体制和良性运行机制。实施7年来，我省河湖长制工作机制不断完善，河湖四乱有力遏制，推动解决了一大批想解决而没能解决的河湖保护治理难题。资源管控明显加强、水质稳定提升、水环境明显改善、水生态有效恢复，全省河湖面貌焕然一新，***推行河湖长制取得显著成效。我省河湖长制工作得到了国家和各级***的高度肯定，2017、2019、2020、2021、2022年5次因工作推进力度大、河湖管理保护成效明显，获国家***高等次政策激励（2019-2022连续4年为国务院督查激励），为河湖长制立法提供了实践基础。

三、工作进展情况

2023年，我厅组织开展《山东省河湖长制条例》立法前期工作，广泛收集河湖长制相关政策文件及地方性法律法规资料，形成立法资料汇编，参阅了河湖长制有关论著，梳理河湖长制法制建设方面所存在的重点难点问题，明确立法原则与思路。

今年6月至7月，采取书面调研、实地调研和座谈交流相结合的方式，广泛开展调研工作，形成河湖长制立法调研报告，基本摸清我省河湖长制存在的问题、立法需求和可行性，提出加强河湖长制立法工作的对策建议。

组织山东省水利科学研究院具备多项立法工作经验的业务骨干，确定草案编制大纲，明确重点难点问题，经多次讨论调整，形成《山东省河湖长制条例》草案。