省人大常委会法制工作委员会：

    根据《山东省人大常委会办公厅　山东省司法厅关于报送2023年地方立法工作计划建议项目的通知》（鲁人办普发〔2022〕13号）要求，经认真研究论证，现提出我厅2023年地方立法计划建议项目：

    1．建议将《山东省农村供水条例》列为地方性法规2023年初次审议的项目。

    2．建议将《山东省小清河管理条例》列为地方性法规2023年跟进制定的项目。

    3．建议将《山东省河湖长制条例》列为地方性法规2023年启动前期工作并抓紧推动的项目。

4．建议将《山东省水文条例》列为地方性法规2023年启动前期工作并抓紧推动的项目。

 

附件：1．《山东省农村供水条例》论证报告

      2．《山东省小清河管理条例》论证报告

      3．《山东省河湖长制条例》论证报告

      4．《山东省水文条例》论证报告

 

                                山东省水利厅

                              2022年10月24日

 

   

 

附件1：

 

《山东省农村供水条例》论证报告

 

一、立法的必要性

农村供水是关切亿万农村居民身心健康和安全的重大民生工程，是农村基础设施建设的重要内容之一。党的十八大以来，按照中央的决策部署，山东省加快推进农村供水保障工作。当前，山东省农村供水工作已经进入“城乡统筹、建管并重、以管为主”的新阶段，但农村供水薄弱环节多、体制机制不理顺问题仍然十分突出。随着农村供水发展和部门职能调整，2009年省政府颁布的《山东省农村公共供水管理办法》已不适应农村供水新阶段的要求，农村供水存在立法缺位和滞后问题，制约工程长效运行机制的形成，影响农村供水事业健康可持续发展。2020年9月，全国政协常委、农业和农村委员会副主任陈雷带领调研组，围绕“助力乡村振兴战略，保障农村饮水安全”到山东省开展调研，提出要加快开展山东省农村供水立法工作，将农村供水纳入法治化轨道。社会各界也都呼吁要加快立法。近些年，山东省人大代表、政协委员提出多项有关农村供水现阶段存在问题、乡村振兴、农村人居环境改善的新要求及持续健康发展等方面的建议提案，要求加快农村供水立法，将行之有效的政策及实施经验总结提炼上升为法律制度，为农村供水提供法治保障。“十三五”以来，全国已有6个省制定颁布了新的农村供水条例，因此，制定《山东省农村供水条例》，建立健全山东省农村供水用水基本制度和长效机制，为农村供水事业健康发展提供法制保障，是十分必要和紧迫的。

（一）制定供水条例是深入贯彻落实中央决策部署的迫切需要。农村饮水安全事关亿万农民群众的民生福祉，是巩固拓展农村饮水安全脱贫攻坚成果和实施乡村振兴战略的重要任务，关系到城乡融合发展的质量。党中央、国务院历来高度重视农村饮水安全工作，始终将农村饮水安全保障作为重大民生实事部署安排。习近平总书记多次对农村饮水安全工作做出重要指示批示，指出不能把饮水不安全问题带入小康社会。李克强总理多次在《政府工作报告》中对农村饮水安全提出明确要求，对实施新的饮水安全保障工程进行重要批示。中央重大决策部署、中央***多次重要指示和省十二次党代会精神，需要深入贯彻落实，通过法治手段保障农村饮水安全。

（二）制定供水条例是维护广大农村群众***根本权益的刚性需求。民以食为天，食以水为先。喝上安全、稳定的“放心水”，是农民群众的基本生存权益和生活需求，是农民群众***关心、***直接、***现实的利益问题。到2021年底，全省农村建立了较为完整的农村供水工程体系，农村集中供水率和自来水普及率提高到97.6％、97.1％，规模化供水人口覆盖比例达到81％，90余个县实现了城乡供水一体化。农村供水保障水平的提升，极大改善了农民生活条件，解放了农村劳动力，提高了农民健康水平和农村社会文明程度，维护了社会稳定，促进了民族团结，为***实施乡村振兴战略奠定了坚实基础。但随着我省经济的发展和农村群众生活水平的提高，当前农村供水发展不平衡不充分问题更加突出，已不能满足农民群众日益增长的对美好生活向往的需要，难以适应“四个***”战略布局中“***依法治国”的总要求，迫切需要构建农村供水法制保障，通过立法来保障农村供水安全。

（三）制定供水条例是实现农村供水事业持续健康发展的根本保障。由于山东省区域发展不平衡，全省仍有中小型供水工程1.1万余处，山丘区农村供水工程规模小、管护难度大，干旱季节、节假日供水保障能力不足，部分村内管网跑冒滴漏现象突出，农村供水是一项长期、动态、复杂、艰巨的任务。实施乡村振兴和城乡融合发展等国家重大战略，对当前及今后一段时期农村供水提出了新的要求。村庄及人口布局变化、农村人居环境改善以及产业发展，需要进一步加强农村供水工程建设和管理，提高供水能力和保障水平。只有制定具有普遍指导意义和刚性约束的法律法规，才能落实农村供水长期稳定的政策保障、完善资金投入机制、理清部门职责分工、明确各方权利义务，从而确保工程“建得成、管得好、长受益”，切实巩固住、维护好群众切身需要的农村供水建设成果。

（四）制定供水条例是统筹解决农村供水突出问题的关键举措。随着农村供水工作的深入推进，建设和管理中一系列深层次问题逐渐凸显，如工程管护主体责任不落实，各级地方政府和有关部门责任分工不够具体；城乡统筹规划和工程建设资金长期稳定的投入制度不够明确；非政府投资工程难以监管；工程运行管护不到位，经费保障不足；水价核定不规范，部分工程存在不收水费的情况；供水设施和管网破坏难以追责；水源保护隐患较多等。这些问题已经成为农村供水持续健康发展的严重掣肘和突出短板。但长期以来，农村供水工作只能依靠行政、政策手段进行推动，***性不足，刚性措施不够，无法彻底解决根源性、深层次问题。全国已有12个省份出台了农村供水相关地方性法规，有17个省份出台了农村供水相关管理办法，对保障农村供水发挥了积极作用。只有尽快立法，充分发挥法治的刚性约束作用，方能破解农村供水目前凸显的深层次难题，有效解决农村供水工作管理不够规范、机制不够健全、责任不够落实等问题。

二、立法的可行性

（一）制定供水条例具有扎实有效的前期工作基础。山东省一直十分重视农村供水立法工作，全国范围内较早着手农村供水相关规章制度研究工作，2009年就制定实施了《山东省农村公共供水管理办法》。截至目前，我省已出台关于农村饮水安全建设、管理和监督等方面的政策文件20余件，发布各类技术标准10余项，有效指导和规范了农村供水工程的建设和运行管理，为农村供水工作地方立法打下了良好基础，积累了大量的成功经验。自2010年以来先后组织开展了农村供水管理条例立法前期研究、农村供水管理模式、体制机制、制度建设研究等，形成了系列研究成果，为农村供水立法奠定了扎实的工作基础。

2019年，省水利厅着手谋划农村供水立法工作，开展了一系列立法调研工作。去年以来，针对重点问题，分别选择平原区和山丘区、滨海区和内陆区等典型地区农村供水工程开展了广泛地实地调研，听取了部分市、县水利部门和供水单位对《条例》立法工作的意见建议。收集了条文起草相关的国家和地方的法律法规、各类标准规范，以及地方农村供水***经验等资料。梳理形成相关专题立法调研报告，提出了立法思路。起草完成《条例（讨论稿）》后，先后发16地市水利部门、省水利厅各处室和直属有关单位、省直有关部门和单位，进行初步征求意见，进一步吸纳各方意见建议，编制形成较为完善的《条例》草案。

（二）制定供水条例具有较强的实践基础。近年来，按照省委、省政府部署要求，全省扎实推进农村供水供水工程建设，推动“农村供水城市化、城乡供水一体化”落实落地，积累了大量的工程建设和管理经验做法，探索出了一批农村供水工程建设管理和工程管护管用模式，创造了一批农村供水工程投融资和长期稳定投入模式，形成了一批农村供水工程投入和产权界定有效经验，创新了一批城乡供水一体化建设与管理的***经验，这些行之有效的政策及实施经验，为农村供水法律制度的制定提供了扎实的实践基础。此外，截至2021年底，全国已有20多个省份和新疆生产建设兵团出台了涉及村镇供水的地方性法规和政府规章，对规划建设、资金管理、供用水管理、水质保障等做出了规定，为我省进行农村供水条例立法提供了有益借鉴。

（三）制定农村供水条例有丰富的业务工作和立法经验。2020年，省水利厅党组高度重视《条例》制定工作，成立立法起草小组，由分管厅长任组长，承办处室主要负责人任副组长，相关处室和单位业务骨干任小组成员。技术支撑单位山东省水利科学研究院开展条例立法的前期工作。该院是以水利技术和应用基础研究为主的社会公益型科研机构，在农村供水工程政策研究、科学研究、规划设计及施工验收等业务领域具有明显的地区优势，具有建设项目水资源论证、水利工程质量检测等13项***资质和工程咨询、工程设计等4项乙级（二级）资质。近年来，承担了一系列的农村供水政策制度、技术标准制定工作，包括《山东省水资源条例》　《山东省节约用水条例》《山东省农村饮水安全巩固提升工程“十三五”规划》《山东省“十四五”农村供水保障规划》《山东省节水型社会建设“十三五”规划》《山东省节约用水“十四五”规划》《山东省落实国家节水行动实施方案》《山东省饮用水生产企业产水率标准》《山东省农村居民生活用水定额》以及重点工业产品、农业生产、服务业等用水定额，在农村供水用水法规制度建设方面积累了丰富的经验，形成了专业的人员队伍和技术力量。

三、起草过程

2021、2022年，《山东省农村供水条例》连续两年被列为地方性法规启动前期工作并进行调研论证的项目。省水利厅高度重视，2021年1月，成立条例立法起草小组，由分管厅长任组长，承办处室主要负责人任副组长，相关处室和单位业务骨干任小组成员，山东省水利科学研究院、中国灌溉排水发展中心（水利部农村饮水安全中心）等成员单位参加起草工作。2－3月，起草小组广泛收集国家和各省水利、发展改革、财政、生态环境、卫生健康、住建、农业农村等部门相关政策文件及农村和城镇供水领域法律法规资料共计72件，形成立法资料汇编，参阅了农村供水有关论著，把握农村供水相关政策精神与立法现状，认真梳理农村供水法制建设方面所存在的重点、难点问题，明确了立法原则与思路。3月下旬，组织召开调度协调会，对《条例（草案）》起草思路、立法拟解决的问题、工作计划安排、大纲等进行了讨论。4－8月，开立法调研和起草工作，赴济南、济宁、德州、聊城、菏泽等9市30余县区开展农村供水工程建设、运行管理、水费水价、管护机制等典型调研，摸清现状问题，理清立法重点难点，工作组经多次专家咨询会议和十余次修改完善，9月份形成《条例（草案）》征求意见稿，发送省发改、财政、住建、生态环境、卫生健康、农业农村、黄河河务局等有关部门及16市水利部门广泛征求意见。按照各部门和地市反馈意见，对《条例（草案）》进行修改完善。10月，邀请济宁市城乡水务局、菏泽市水利局、潍坊市水利局等相关单位以及地市农村供水主管部门专家，以现场会议形式组织召开2次专家咨询会。12月，将初步草案报送省司法厅。在充分研究专家咨询会意见的基础上，2022年2月，省水利厅政法处会同农村水利处对《条例（草案）》再次进行修改完善，形成《条例（征求意见稿）》。4月，发送省发改、财政、住建、生态环境、卫生健康等有关部门及16市水利部门再次广泛征求意见。7月，省水利厅组织专家召开论证会，对修改完善的《条例（草案）》进行了论证，形成论证意见和《条例（草案）》汇报稿。

四、主要内容

《条例（草案）》共7章58条，主要包括规划与建设、水源与水质、供水与用水、监督与保障等内容。

（一）关于规划与建设

《条例（草案）》对农村供水保障规划编制、建设要求、建设资金等方面进行了明确。在规划方面，县级以上地方人民政府应当加强农村供水工程规划建设，优化工程布局，推进农村供水工程建设规模化，城乡供水一体化，实现农村供水高质量发展。县级以上人民政府水行政主管部门，应当会同有关部门根据上级农村供水有关规定，结合当地实际，编制本行政区域农村供水规划，报经本级人民政府批准后实施，并报上一级水行政主管部门备案。经批准的农村供水规划需要修改的，按照原审批程序报经批准。农村供水规划应当纳入水利及有关基础设施建设规划。农村供水工程建设方面，《条例（草案）》规定，县级以上人民政府应当建立和完善与经济社会发展水平以及农村供水事业发展要求相适应的资金投入机制，加大政府财政投入，拓宽融资渠道，鼓励金融机构加大对农村供水的支持力度，引导社会资本参与农村供水工程建设。农村供水工程建设用地，按照公用基础设施优先列入建设用地计划。可以依法采用划拨国有土地或者占用农村集体土地等方式保障项目用地。

（二）关于水源与水质

水源与水质事关农村供水安全，是农村供水的头等大事，必须严加保障。《条例（草案）》规定，县级以上人民政府应当统筹规划农村供水水源，合理利用地表水、地下水和外调水，优质水源优先保障生活用水。县级以上人民政府水行政主管部门应当加强水源调度和优化配置，提高水源的稳定性。县级以上人民政府水行政主管部门应当提出农村供水水源地名录方案，按照水资源管理相关规定要求，报本级人民政府核准后向社会公布。另外，《条例（草案）》还对水源风险评估、监测巡查及有关禁止性行为做了明确规定。

（三）关于供水与用水

在供水管理方面，《条例（草案）》对农村供水单位、农村供水工程管理、农村供水水价等进行了规范，农村供水单位应当具备必要的条件，并承担应有的职责，《条例（草案）》明确了农村供水工程的管理和保护范围以及保护范围内禁止性活动，在供水水价方面，农村供水实行有偿使用制度，区分不同用途实行差异化水价，居民生活用水实行政府定价，逐步推行阶梯水价；生产用水水价按照成本加合理利润的原则核定，实行超计划、超定额累进加价。在用水管理方面，供水单位应当与用水户签订供用水合同或者协议，明确双方的权利、责任和义务。农村供水实行计量收费，用水户应当按时缴纳水费。供水单位和用水户应当节约用水，减少漏损量。对二次供水的水压水质提出了规范要求。

（四）关于监督与保障

为了农村供水水事业可持续发展，保障农村供水安全，《条例（草案）》在工程建设用地、工程运行用电、维修养护经费以及水质保障等方面分别明确了保障措施。农村供水工程建设用地作为公益性基础设施，应优先列入建设用地计划，并纳入年度计划；农村供水工程运行用电价格按照农业排灌电价执行；县级以上人民政府应当设立维修养护专项经费，纳入资金账户，专款专用；县级以上人民政府应当组织生态环境、水行政、卫生健康等部门监测本行政区域内水源水、出厂水、末梢水的水质等状况，有关费用纳入本级财政预算；县级以上人民政府应当建立农村供水工作沟通协调、信息共享、风险共治的推进机制；设区市、县人民政府应当组织相关部门制定农村供水应急预案，成立应急救援组织，做好突发事件应急处理。县级以上人民政府相关部门，应当按照各自职责对农村供水水源保护、工程建设、运行管理和水质保障等工作进行监督检查，依法查处违法行为。

此外，《条例（草案）》坚持规范和引导相结合的原则，对禁止性活动和行为，设定了相应的法律责任。

五、立法建议

建议将《山东省农村供水条例》列为省人大常委会地方性法规2023年初次审议的项目，力争年内出台。

 

附件2：

 

《山东省小清河管理条例》立法论证报告

 

一、立法的必要性

小清河流域位于我省中部，具有防洪、除涝、灌溉、航运、水产养殖等多种功能，是省内***穿越省会直到海防线的河道，是全国五条战备航线之一。小清河流域面积10336平方公里，约占全省总面积的1／15，流域内人口1318.9万人，占全省总人口的14％，2009年完成GDP7242亿元，占全省GDP的21.4％。小清河流域是山东省政治、经济、科技、文化的重要地区，在全省国民经济和社会发展中占有重要地位。上游省会城市济南，是全省政治、经济、文化、交通的中心；中下游的滨州、东营两市和淄博、潍坊市的部分县（市、区）属于黄河三角洲高效生态经济区范畴。根据“十二五”期间小清河综合治理规划，特别是2019年“利奇马”台风影响后，省委、省政府高度重视小清河防洪综合治理工作，要求以“根治水患、防治干旱”为目标，对小清河流域防洪排涝能力进行整体提升，把小清河建设成一条集防洪、供水、航运、旅游于一体的综合性工程，打造成省内***宜居、宜业、宜游的河道示范工程，再现小清河黄金水道、生态长廊的风采，小清河在全省经济社会发展中的作用将更加重要。

随着小清河综合治理的开展，投入的加大，管理薄弱的问题日益突出。虽然近些年我国相继出台了多部水事方面的法律法规，但对小清河来说，缺乏针对性。小清河缺乏专属流域法规，严重制约了小清河规范、长效管理体制的形成，使许多问题得不到有效解决，突出表现在：

一是没有专门管理机构且干支流管理职责不落实，现行管理体制不适应流域管理的需要。机构改革后，原小清河管理局并入省流域中心，省流域中心现有职责除了行使省级项目法人职责、管理直管工程、负责边界工程调度外，无对流域各市县管理、督导、协调的职能，各市、县管理职责也不明确，各市、县小清河管理机构设置、职责、人员经费投入不足且不均衡，影响着行政效率和协调力度，制约了小清河的综合效益发挥和长远发展。此外，航运工程目前仍在施工，现有的堤顶路、堤防、穿堤建筑物、绿化等的管护职责落实不到位，导致防汛道路破坏、河道弃土不及时清运等问题，影响河道防洪安全。工程建成后，各项固定资产的归属以及综合工程运行管理主体没有进一步明确，建筑物、堤防和信息化工程的运行维护面临分级多头管理，也影响工程效益的发挥，也已成为小清河下一步运行管理面临的重大课题。

二是流域防洪工程尚未实现统一调度，不适应全流域防洪安全调度工作需求。小清河流域洪、涝、旱灾害频发，建国以来，发生严重洪涝灾害有1962年7.13、1964年暴雨、1987年8.26、2007年7.18、2018年台风“温比亚”、2019年台风“利奇马”等，造成大量的人员伤亡及经济损失。近年来，极端天气事件频发，防御难度加大，灾害防御形势非常严峻。小清河所处的自然地理位置特殊，支流多是山区河道，坡陡流急，暴雨期仅一条支流的洪水流量就给干流造成较大的洪水压力。而干流比降平缓，属典型平原河道，洪水下泄慢。小清河综合治理后，干支流防洪能力有效提升，但小清河流域防洪调度体系涉及干流、分洪道、主要支流、蓄滞洪区、水库、排涝泵站，并且与南水北调、胶东调水和航运调度相互影响。下一步小清河复航后，航运与防洪在水位调度上将存在目标分歧。目前管理体制下，小清河流域防汛工作很难做到上下游协调、左右岸兼顾、干支流、蓄滞洪区、水库相互配合。要切实提高防汛减灾能力，处理好蓄与泄的关系，充分发挥水利工程作用，确保安全度汛，亟需强化统一指挥和统筹调度。

三是流域内水资源短缺且未能统一调度，不适应水生态保护、通航、灌溉等需求。小清河是以防洪为主的季节性河流，兼顾水生态保护、航运、灌溉等功能，水资源短缺的矛盾较为突出，已成为流域内经济社会发展的“瓶颈”制约。当前，小清河流域上下游、左右岸、市县间水资源开放利用还缺乏系统性管理，流域用水秩序尚不规范，水资源统筹调度相对滞后，特别是农业灌溉取水管理难度大。各市、县按水体所属行政区进行管理，地方政府出于对各自利益的保护，在进行流域管理决策的时候必然趋利避害。干旱季节，支流往往大量拦截水量，造成干流及下游水量剧减，甚至断流；水污染防治力度不均衡，上中下游或干支流之间及各部门各地区在水环境容量利用方面矛盾冲突时有发生。2018年，小清河在全省率先实行生态流量调度管理，加剧了水资源配置的难度。小清河复航后，若遇到干旱季节，小清河航运、灌溉、水生态保护、沿河农田盐碱等矛盾更加突出，亟需加强水资源***、统一调度，确保河道的流量、水质满足各方面的需要。

四是流域水利工程运行管理维护经费投入严重不足，不适应工程规范化运行管理需要。从调研情况看，小清河沿河5市12县（市、区）仅济南市市市区段落实运行管理维护经费较为到位；济南市章丘区段、东营市段及潍坊段落实了部分重点工程看护经费；其他市、县（市、区）没有列支工程运行管理维护经费。目前，小清河综合治理工程管护资金数额和渠道尚不明确，难以保障小清河工程移交后的正常调度、安全运行和综合效益的发挥。亟需解决资金来源渠道，保障小清河工程的长效运行。

五是各项水事违法行为屡禁不止。小清河没有确权，蓄滞洪区、分洪道内的土地或被当地有关部门批给部分企事业单位使用，或属沿线村镇使用，依照现有的法律法规，在管理上出现盲点，难度较大，形成较多历史遗留问题。现行水法律法规缺乏对违法行为的有效强制措施，加大了执法的难度。

2018年和2019年连续受“温比亚”和“利奇马”台风影响，小清河流域发生严重洪涝灾害，干支流出现多处险情，严重威胁两岸人民群众的生命财产安全。为补齐水利工程短板，省委、省政府多次召开会议研究小清河治理问题，决定投资182亿元，对小清河干流和主要支流、蓄滞洪区实施全流域系统治理。同步实施的小清河复航工程投资136亿元。两大工程建成后，工程运行管理由谁承担？如何通过防洪工程调度协调上下游、左右岸、干支流的关系？如何协调与复航工程、水生态保护以及胶东调水工程之间的关系？如何充分发挥工程综合效益？亟需出台《山东省小清河管理办法》，填补小清河流域立法的空白，从制度和体制上解决小清河管理中的盲点，使小清河更好的造福沿线人民群众，为我省经济社会事业发展做出更大贡献。

二、立法的可行性

国家流域立法方面。近几年国家在长江和黄河流域立法方面也取得了很大的进展。作为我国首部流域立法的《长江保护法》已颁布实施一周年。该法实施以来，各地和各部门稳步推进流域协同立法，落实流域治理协调机制，完善长江流域环境司法机制，长江保护治理等方面取得了显著成效。作为第二部流域立法的《黄河保护法》也将颁布实施。

小清河立法准备方面。之前，省水利厅对小清河立法做了大量工作。早在1997年就组织起草了《山东省小清河管理条例》，经过十易其稿，并在2000年被省人大列为当年一类立法项目，后来由于种种原因这项法规审议没有通过。多年过去了，小清河发生了很大的变化，在治理时积累了大量的经验，这些经验需要变成法规性的文件加以总结，小清河的治理成果也需要用法规性文件加以巩固，因此有必要重新启动对小清河立法的程序。

从2011启动到2019年小清河治理方案调整为止。2011年《山东省小清河管理办法》被列为省政府规章三类立法项目。2012年以一类立法项目上报省政府，省政府批复列为二类立法项目，2013年，又被列入省政府三类立法项目；根据形势发展，2014－2016年被列入省政府规章二类立法项目；2017－2018年《山东省小清河管理办法》进一步修改完善。2017年10月，原小清河管理局和省水利科学研究院签订协议，委托水科院进行《山东省小清河管理办法》立法前期工作，原打算通过这几年的论证调研，2020年将该立法项目作为一类立法项目出台，但受小清河综合治理工程和航运工程建设的影响，小清河的综合功能发生了很大变化，因此小清河立法工作也做了相对调整。

2019年以来。2019－2022年被省政府规章二类立法项目。这几年，随着小清河综合治理工程和航运工程建设，结合小清河管理工作多年来的经验，通过不断的座谈和调研，已经拿出了《小清河管理办法》初稿，提出了规范小清河综合治理后，亟需解决的生态、供水、旅游、航运等重点和难点问题，结构更加合理，内容更加丰富。

三、立法建议

建议将《山东省小清河保护条例》列入省人大常委会地方性法规2023年跟进制定的项目。

 

附件3：

 

《山东省河湖长制条例》立法论证报告

 

一、立法的必要性

（一）制定河湖长制条例是深入贯彻落实中央决策部署的迫切需要

***推行河湖长制是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，是河湖保护治理领域根本性、开创性的重大举措，是一项具有强大生命力的重大制度创新。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“绿水青山就是金山银山”的生态文明建设发展理念。2016年10月11日，习近平总书记主持召开深改组第28次会议，审议通过《关于***推行河长制的意见》，并在2017年新年贺词中发出“每条河流要有河长了”的号令。2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于***推行河长制的意见》，要求在全国江河湖泊***推行河长制；2017年12月26日，印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，更具针对性地明确了湖长职责和任务，提出了更加严格的湖泊管理保护措施。河湖长制的核心关键是实行党政***负责制，在各级河湖长的***下，相关成员单位不改变原有工作职责，各司其职、密切配合，共同推进落实河湖长制工作任务。地方党政主要***担任河长，增强了***的统筹协调能力和责任担当，变“九龙治水”为“河长治水”。通过立法，将河湖长制高位统筹协调的阶段性工作机制由党委政府文件上升为地方性法规，能更好地贯彻落实中央和省委省政府关于***推行河湖长制决策部署，为推进河湖长制提档升级、打造河清水畅美丽幸福河湖提供法治保障。

（二）制定河湖长制条例是推动我省河湖长制工作高质量发展的必然要求

2022年2月，水利部印发《2022年河湖管理工作要点》，　第9点“加强法规制度建设”提出，要“指导地方加快完善河湖长制与河湖管理保护法规制度”，对河湖长制法治管理提出明确要求。

我省共有河流9711条，总长度约7.13万公里；共有5716个湖库，其中，大型水库37座、中型水库217座、小型水库5451座，水面0.5km2以上湖泊11个。全省9711条河流和5716个湖库全部纳入河湖长制管理。我省结合实际和实践形成的一系列好的经验做法和工作成果，为进一步巩固提升河湖长制实施成效，有必要通过立法的形式固定下来，从法治层面明确河湖长制工作组织体系框架、各级河湖长职责及工作要求等，将河湖长制纳入法治轨道运行，实现从“有章可循”到“有法可依”，以“河（湖）长制”促进“河（湖）长治”，从而形成一套以河长制湖长制为核心的治水体系和长效机制，为我省河湖管理工作提供更加科学、***、有效的法规依据。同时，出台河湖长制地方性法规可为争取国家对我省河湖长制工作督查激励提供强有力支撑。

（三）现行法律法规还存在诸多问题

目前，国家层面尚未出台专门的河湖长制法律法规，上位法支撑不足，现有制度执行缺少法律依据，河湖长制工作缺乏强有力的法治保障。我省已有的条例、法规中，涉及河湖长制内容较少，且较为分散，不系统、不***。同时，河湖长制工作实践中存在着机构定位不准确、成员单位职责不清晰、协调联动机制不完善、考核问责机制不健全、措施落实不到位等问题。这些问题的规范，有必要通过地方立法形式来破解。现阶段，关于河湖长制的专门立法明显滞后于实际，河湖长制的具体实施仍然是无法可依。鉴于此，我省迫切需要加快立法进度，对河湖长制的主要内容形成系统***的规范体系，而不是散见于不同的法律法规的规定中，有效解决河湖长制工作推进中法律法规依据不足的问题，从而便于在实践中操作和执行。

二、立法的可行性

（一）充分的立法经验可借鉴

2017年新修订的《中华人民共和国水污染防治法》第五条规定了“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织***本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”，正式将“河长制”写入法条，标志着“河长制”开始进入建立法律体系的阶段，作为一个具有普遍性、稳定性、长期性的制度被法律确定下来。

我省已出台的多部法律及文件为河湖长制立法打下了良好基础。《山东省水资源条例》《山东省水污染防治条例》《山东省胶东调水条例》等均对建立健全河（湖）长制作出了明确规定，上述法规的实施也为河湖长制立法提供了坚实的基础。

从全国范围来看，当前已有9个省份出台河湖长制地方性法规，如《浙江省河长制规定》《四川省河湖长制条例》《青海省实施河长制湖长制条例》等，另有多个地级市以法规或政府规章形式出台了河湖长制条例或规定，如江苏省泰州市出台了《泰州市河长制工作条例》，福建省龙岩市出台了《龙岩市实施河长制条例》，安徽省黄山市、蚌埠市、芜湖市相继出台了河湖长制规定，这些均为我省进行河湖长制立法提供了借鉴。

（二）有成熟丰富的业务实践

自中央***推行河湖长制以来，在省委、省政府的高度重视和高位推动下，全省于2017年底***实行河长制、2018年9月底***实行湖长制，落实省市县乡村五级河湖长7万多人，基本构建起责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管护体制和良性运行机制。5年来的实践，积累了***推行河湖长制、河湖管理保护的宝贵经验。责任体系***建立，工作机制不断完善，河湖四乱有力遏制，资源管控明显加强，河湖面貌持续向好，***推行河湖长制取得显著成效。我省河湖长制工作得到了国家和各级***的高度肯定，2017、2019、2020、2021年4次因工作推进力度大、河湖管理保护成效明显，获国家***高等次政策激励（2019－2021连续3年为国务院督查激励），为省级河湖长制立法提供了实践基础。

（三）制定河湖长制条例有良好的社会支持

河湖长制是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的一项重大改革举措，是经党中央正式批准的一项重大制度创新。建立健全和强化河湖长制分别写入了党的十九届五中全会、六中全会文件。5年来的实践充分证明，这项制度从维护***广大人民群众的利益出发，完全符合我国国情水情，旨在解决人民群众***关心、***直接、***现实的水灾害、水资源、水生态、水环境等涉河湖问题，努力满足人民群众对绿水青山的热切期盼。据统计，我省河湖管理保护志愿服务队伍有420个，志愿服务队伍人数达3.3万，河湖长制得到社会各界和人民群众的广泛拥护。

我省有序开展了***美河湖长、河管员评选活动；推行河湖违法问题有奖举报，利用24小时监督电话、微信公众号等接收群众举报河湖问题线索；联合省教育厅开展河湖长制进校园活动，组织“我心中的美丽河湖”征文与绘画活动；联合共青团山东省委、山东广播电视台启动“幸福河湖，我们的家——山东省河湖主题公益摄影大赛”活动；积极推广“碧水积分”公众护水平台，通过“志愿巡河＋积分兑换”的方式有效凝聚起全民护水的强大力量，广泛发动引导社会力量参与河湖管理保护。这些都为河湖长制条例的顺利出台奠定了坚实的群众基础。

三、立法建议

建议将《山东省河湖长制条例》列入省人大常委会地方性法规2023年启动前期工作并抓紧推动的项目。

 

附件4：

 

《山东省水文条例》立法论证报告

 

一、《山东省水文条例》立法必要性

水文是国民经济和社会发展的基础性公益事业。多年来，水文部门为防汛抗旱、水利工程规划建设和运行管理、水资源开发利用与节约保护、水生态与环境保护和修复以及经济社会发展各类涉水事务，提供了大量科学的水文监测、预测预报信息和各类水文、水资源、水环境、水生态分析研究成果，取得了巨大的社会效益和经济效益，为我省经济社会发展做出了重要贡献。2015年，山东省人民政府制定《山东省水文管理办法》（以下简称《办法》），经山东省人民政府第60次常务会议通过，以山东省人民政府令第291号公布，自2015年10月1日起施行。《办法》的出台，为水文管理和服务提供了法制保障，有力推动了水文事业健康发展，进一步理顺了水文管理体制，地方水文投入不断增加，监测管理不断规范，水文服务不断拓展。

步入新时代，立足新发展阶段，水文在经济社会发展中的地位和作用越来越突出，已逐步发展成为立足水利、面向社会的水文行业。2015年制定的《山东省水文管理办法》已经不适用于我省水文工作新发展要求，水文立法缺位的问题，严重制约水文的发展，限制削弱了水文支撑服务作用。因此，研究制订《山东省水文条例》（以下简称《水文条例》），建立健全山东省水文基本制度和长效机制，为水文事业健康发展提供法制保障，是十分必要和紧迫的。

（一）制定《水文条例》是统筹发展和安全的迫切需要。习近平总书记强调：“要始终把保障人民群众生命财产安全放在***位”，“坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定”。水文工作是防汛抗旱、水资源管理和水生态环境保护的重要基础，直接关系人民生命财产安全和经济社会发展大局，必须有应对重大风险挑战的能力。在应对极端天气方面，近年来，受***气候变化和人类活动影响，我省气候形势愈发复杂多变，水旱灾害的突发性、异常性、不确定性更为突出，局地突发强降雨、***台风、区域性严重干旱等极端事件明显增多，我省水旱灾害多发重发的态势只会加强、不会减弱。水文部门加强气候变化对水文水资源的影响评估、定量分析，对极端水文事件的影响研究，加强对水文应急监测及预测预报能力建设，积极有效应对极端天气事件。在保障防洪安全方面，水利部对防洪减灾和水工程调度提出了更高的要求，强调要锚定“人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击”的目标，下足“绣花”功夫，做到“一个流量、一方库容、一厘米水位”精细调度，水文测报工作不断提高了监测和预测预报精度。

（二）制定《水文条例》是贯彻新发展理念的刚性要求。习近平总书记强调，“新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展”。我省水资源时空分布不均，随着经济社会持续发展，部分流域和区域水资源、水环境承载能力已接近或达到瓶颈，甚至严重超载，水资源问题、河湖生态环境问题长期积累凸显，水成为高质量发展的约束性因素。新发展理念提出协调发展、绿色发展，水文部门在贯彻落实其内在要求方面发挥着重要作用。在水资源方面，水文按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，把水资源作为***大刚性约束的要求；在水生态水环境方面，水文按照江河水量分配、生态流量控制的要求，加强水资源水生态水环境监测评价和承载能力分析评估，为水资源管理和水生态环境保护治理等工作提供科学依据，为统筹解决新老水问题提供基础支撑。

（三）制定水文条例是新阶段高质量发展的关键保障。推动新阶段高质量发展，水文作为国民经济建设和社会发展的一项重要基础性公益事业，不仅为水旱灾害防御、水资源集约节约利用、生态与环境保护、水资源优化配置、河湖生态保护治理、水工程建设管理等提供服务支撑，而且为国防、电力、环保、交通、航运、铁道、地矿乃至经济社会发展布局规划等各项国民经济建设和社会发展事业提供基础数据，尤其是要为水资源可持续利用和经济社会可持续发展提供可靠技术支撑。水资源是满足居民基本需求和人民对美好生活的向往不可或缺的自然资源，同时也是刺激区域经济增长的必备因素。对于地方发展而言，水文工作几乎是牵一发而动全身的关键环节，同时也是其他领域的工作如经济增长、社会发展、环境保护等工作的基石。水文已成为一个行业，其工作涉及国民经济建设和社会发展的多个方面，事关政府多个部门职责分工及中央地方事权划分等多重复杂关系，迫切需要在法律层面上予以明确。

二、立法可行性

《水文条例》的立法有据可行，国务院制定颁布的《中华人民共和国水文条例》作为上位法规，是立法的基础。省政府出台了一系列涉水法规，水利部出台了关于水文行业的部门规章，《山东省水文管理办法》运行了8年，我省已出台水文法规规章和政策性文件共计70余个。其中，省级层面有《山东省区域用水总量监测办法》《山东省水文事业单位专用资产配置标准》《山东省地下水水文资料整编管理办法》等规范性文件；市级层面主要有《济南市水文管理办法》和市人民政府关于进一步加快水文事业发展的意见等12个规范性文件。我省已基本形成了以政府规章为支撑、规范性文件为基础的水文政策法规体系，为水文依法管理打下了良好基础。

目前，全国已有13个省（区、市）出台了水文条例，很大程度上促进了当地水文事业的又好又快发展，并在执行的过程中总结出很好的经验和做法。在《条例》起草的过程中，可以充分调研其他省份在执行过程中的好做法，结合本省实际情况做出调整，《条例》条款可行性较强。

三、时间安排

建议将《山东省水文条例》列入省人大常委会地方性法规2023年启动前期工作并抓紧推动的项目。